L’obligation constitutionnelle de non-discrimination et les effets de la réforme des primes Energie sur les citoyens wallons
- Session : 2024-2025
- Année : 2025
- N° : 161 (2024-2025) 1
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Question écrite du 18/04/2025
- de DEVIN Laurent
- à NEVEN Cécile, Ministre de l'Energie, du Plan Air-Climat, du Logement et des Aéroports
Force est de constater que le Conseil d'État relève une violation flagrante du principe constitutionnel d'égalité et de non-discrimination entre les citoyens, dénonçant notamment l'établissement de catégories distinctes de citoyens en fonction de critères financiers non pertinents (exigence d'acompte avant une date arbitraire). De plus, le délai transitoire très bref imposé de manière rétroactive est jugé par le Conseil comme manquant cruellement de prévisibilité et portant une atteinte disproportionnée aux citoyens n'ayant pu introduire leurs demandes à temps, faute d'une information officielle publiée adéquatement.
Sur base de quelle analyse juridique approfondie le Gouvernement a-t-il décidé de maintenir une réforme qui introduit une discrimination manifeste, alors même que cette réforme s'expose inévitablement à une multiplication de recours judiciaires susceptibles d'entraîner son annulation par le Conseil d'État et d'engager la responsabilité financière de la Région wallonne ?
Réponse du 13/05/2025
- de NEVEN Cécile
Je tiens d’abord à rappeler que la section législation du Conseil d’État considère que la « rétroactivité apparaît admissible ».
Il s’agit d’un préalable important, non seulement car la section législation du Conseil d’État estime que « le projet ne porte pas atteinte aux droits acquis des personnes concernées », en effet, « il ne peut pas être question d’un droit acquis à obtenir les aides concernées tant que l’autorité n’a pas pris une décision d’octroi en ce sens ». Elle considère, en outre, qu’« il n’est pas non plus porté atteinte aux attentes légitimes des personnes ayant introduit leur demande avant le 14 février 2025 ». Enfin, elle ne conteste pas le dérapage budgétaire dont le constat constitue le point de départ, la justification et la nécessité de l’adoption du régime en projet : « l’existence d’un dépassement budgétaire important n’apparaît pas contestable et les mesures en projet, qui visent notamment à établir un régime d’aides temporaire globalement moins favorable que les précédents, tendent à le réguler ».
Elle admet que celui-ci « tend à atténuer les conséquences de la modification rétroactive » du régime d’aides. Mais elle ajoute que « la mesure [transitoire] ne peut cependant pas créer des différences de traitement sans justification raisonnable et proportionnée ni porter atteinte de manière disproportionnée à la sécurité juridique ».
La section législation du Conseil d’État formule néanmoins deux objections à propos du régime transitoire mis en place.
1) « Le caractère proportionné de cette exigence [avoir commandé et payer les frais liés à la réalisation d’un investissement ou d’un rapport d’audit couvert par la demande à concurrence d’au moins vingt pour cent avant le 14 février 2025] n’apparaît pas démontré en dépit de ces explications ».
« Il ne parait en effet pas admissible d’exclure de ce régime transitoire des personnes qui sont en mesure d’apporter la preuve qu’elles se sont engagées contractuellement (et donc financièrement) avant le 14 février 2025 [...], mais dont les modalités contractuelles ne prévoyaient pas un versement d’au moins 20 pour cent avant le 14 février 2025 ou, dans l’hypothèse où de telles modalités existaient, dont le paiement effectif n’a eu lieu qu’après cette date ».
« Pareille exclusion ne peut d’ailleurs pas être valablement justifiée par la nécessité d’éviter un appel d’air dès lors que ces personnes sont en mesure d’apporter la preuve qu’elles se sont engagées contractuellement in tempore non suspecto, c’est‑à‑dire avant l’annonce de la fin des régimes actuellement en vigueur et, partant, n’ont donc pas pu contracter en ayant connaissance de leur fin ».
« Le motif selon lequel des fraudes pourraient survenir manque également de pertinence. Il n’est pas admissible d’exclure des personnes de bonne foi du bénéfice des régimes d’aides actuels au motif que d’autres tenteraient de profiter, par des moyens illégaux, de ces régimes. Comme cela résulte des explications du délégué, les autorités publiques sont en outre à même de déceler de telles fraudes, lesquelles sont au demeurant sanctionnées pénalement. L’existence de telles fraudes n’est par ailleurs pas non plus exclue dans l’hypothèse où la preuve de paiement des investissements à concurrence d’au moins vingt pour cent doit être apportée comme, par exemple, en cas de paiement en espèces.
Enfin, le dossier n’apparaît pas contenir d’estimation qui permettrait de connaître avec vraisemblance l’ampleur des conséquences budgétaires d’une éventuelle inclusion de l’ensemble des dossiers encore non introduits dont l’engagement contractuel est antérieur au 14 février 2025 ».
« Dans ces circonstances, l’admissibilité de l’exigence relative au paiement des frais à concurrence d’au moins vingt pour cent avant le 14 février 2025 n’apparaît pas démontrée » .2) “Un tel délai [entre 14 et le 28 février], extrêmement bref, imposé par le projet de manière rétroactive et prenant fin avant la publication de l’arrêté au Moniteur belge, manque de prévisibilité et exclut de manière disproportionnée les personnes qui ont effectivement commandé les travaux avant le 14 février 2025, mais qui n’auraient pas introduit de demande dans le délai ainsi fixé.
La circonstance que ce délai a été communiqué sur le site internet de la Région wallonne ne satisfait pas à l’exigence légale de la publication d’une norme”.
« Enfin, il n’est pas question d’un appel d’air dès lors que les autres conditions devaient être remplies avant la production des effets de l’arrêté. Le motif selon lequel des fraudes pourraient survenir manque également de pertinence comme cela a été dit ci-avant et n’énerve en tout état de cause pas le constat de disproportion.
Compte tenu de ce qui précède, le délai précité n’est pas admissible.
Seul un délai raisonnable dont la fin est postérieure à la publication de l’arrêté au Moniteur belge parait pouvoir répondre à l’exigence de prévisibilité ».
L’intention du Gouvernement n’est bien entendu pas d’exclure les personnes de bonne foi.
Le Gouvernement comprend la préoccupation de la Section Législation du Conseil d’État à propos des personnes qui se sont engagées contractuellement avant le 14 février 2025, mais qui n’ont pas encore payé 20 % des investissements.
Malheureusement, la pratique consistant à antidater des documents existe.
Le Gouvernement ne peut pas avoir la certitude que les bons de commande signés avec mention d’une date antérieure au 14 février 2025 n’ont pas été antidatés.
La signature d’un bon de commande avec mention d’une date antérieure au 14 février 2025 ne constitue pas une preuve absolue ou irréfutable que le bon de commande a effectivement été signé avant le 14 février 2025.
La suggestion de la section législation du Conseil d’État consistant à ouvrir le régime actuel à tous ceux qui se sont contractuellement engagés avant le 14 février 2025, même s’ils n’ont pas encore payé un acompte de 20 %, entraînerait donc inévitablement un appel d’air et une augmentation du nombre de dossiers admissibles.
Elle ouvrirait non seulement les portes à ceux qui se sont effectivement engagés avant le 14 février 2025, mais aussi à ceux qui produisent un document portant une date antérieure au 14 février 2025, quand bien même celui-ci aurait été établi après.
Par conséquent, seule la preuve d’un paiement antérieur au 14 février 2025 permet de s’assurer, avec certitude, que la personne en question se trouvait effectivement contractuellement engagée à cette date.
Par ailleurs, contrairement à ce que suggère la section législation du Conseil d’État, il n’est pas possible de déceler toutes les fraudes.
Si l’administration est en mesure de détecter des faux grossiers tels qu’une date modifiée au bic après avoir apposé du Tipp-Ex sur la date initiale, elle n’est pas en mesure de détecter un document antidaté avec soin à une date antérieure au 14 février.
Le risque d’une potentielle fraude d’ampleur existe.
La suggestion de la section législation du Conseil d’État consistant à ouvrir le régime actuel à tous ceux qui se sont engagés contractuellement avant le 14 février 2025, même s’ils n’ont pas encore payé d’acompte de 20 %, ouvrirait donc immanquablement la porte à des cas de fraudes non détectées et à une augmentation du nombre de dossiers admissibles.
Pour rencontrer la remarque de la section législation du Conseil d’État selon laquelle le dossier ne contient pas de données permettant de connaitre l’ampleur du dépassement budgétaire au cas où le régime transitoire serait ouvert à ceux qui étaient engagés contractuellement avant le 14 février 2025, mais qui n’avaient pas encore payé 20% d’acompte, l’administration a estimé l’ampleur des conséquences budgétaires de l’inclusion de l’ensemble des dossiers non introduits dont l’engagement contractuel est antérieur au 14 février 2025.
Pour les primes « petits travaux et travaux de toiture sans audit » : sur base des rapports des estimateurs qui visitent les logements préalablement à l’octroi de cette prime, réalisés à la date du 13 février 2025 l’administration estime à 14,4 millions le budget nécessaire.
Il est à noter que l’ensemble des travaux couverts par cette prime ne nécessitent pas la visite d’un estimateur, cette estimation est donc minimale.
Pour les primes « habitation » : en considérant l’acceptation de tous les dossiers ayant fait l’objet d’un audit au 13 février 2025, sur base d’hypothèses prudentes l’administration estime entre 141 et 170 millions d’euros l’augmentation des primes à liquider par rapport aux primes qui seraient octroyées sur base de la réforme. Eu égard à la fin du régime au 30 septembre 2026 et à la nécessité de finir les travaux projetés avant d’introduire une demande, l’administration estime pouvoir ramener ce montant entre 84,4 et 101,6 millions d’euros en appliquant un correctif linéaire aux montants.
Pour les primes « chauffage », l’administration n’est pas en mesure d’établir une projection puisqu’aucune démarche administrative préalable n’est nécessaire à l’introduction d’une demande. Néanmoins sur base du nombre moyen de demandes de primes « chauffage » enregistré par mois entre le 1er janvier 24 et le 1er janvier 2025 (964 primes), du montant moyen de celles-ci estimé entre 1 870 euros et 2 089 euros, du nombre de demandes de primes rentrées journalièrement en janvier 25 et jusqu’au 12 février 2025 (37), du nombre de demandes de primes rentrées le 13 février (383, soit plus de 10 fois le rythme journalier moyen sur la période de référence), on peut estimer le coût d’une réouverture d’une période d’introduction des demandes de primes « chauffage » comme suggéré par le Conseil d’État entre la décision du Gouvernement et la publication au Moniteur de l’AGW estimée à 1 mois entre 21,5 millions et 24 millions d’euros.
En conclusion, le fait de suivre l’avis de la section législation du Conseil d’État en ouvrant le régime transitoire à ceux qui étaient engagés contractuellement avant le 14 février, mais qui n’avaient pas encore payé 20 % d’acompte, entrainerait un coût budgétaire supplémentaire à assumer par la Région estimé, suivant une approche prudente, entre 120,3 M€ et 140 M€.
En ajoutant à cela les plus de 24 000 demandes visant à bénéficier du régime des primes en vigueur avant le 14 février 2025 introduites, au sein desquelles 26 784 primes futures sont estimées (un dossier contient parfois plusieurs demandes de primes) et leur impact estimé entre 86,24 et 162,6 M€, comparé aux 15 000 demandes initialement estimées par l’administration à 48,3 M€, ce coût budgétaire supplémentaire pourrait passer à une fourchette située entre 158,24 M€ (120,3 + [86,24 – 48,3 M€]) et 254,3 M€ (140 + [162,6 – 48,3]).
Il est à noter que la mise en place du régime temporaire, jusqu’au 30 septembre 2026, permet à la Région d’enrayer le dérapage budgétaire à hauteur d’une estimation de 290 M€.
À régime inchangé jusqu’octobre 2026, la facture de la Wallonie pour les primes à la rénovation énergétique était estimée à 938 M €.
La mise en œuvre du régime temporaire, et de sa période transitoire conduit cette estimation à 648 M€.
Dès lors, suivre l’avis de la section législation du Conseil d’État en ouvrant le régime transitoire à ceux qui étaient engagés contractuellement avant le 14 février, mais qui n’avaient pas encore payé 20% d’acompte et prolonger la mesure transitoire reviendrait à réduire de plus de moitié l’économie budgétaire estimée initialement du régime temporaire (290 M€ - 158,24 M€ = 131,76 M€), voire, dans le scénario le plus haut, à quasiment la supprimer (290 M€ - 254,3 M€ = 35,7 M€).
L’objectif budgétaire poursuivi qui est à l’origine de la réforme serait ainsi considérablement diminué, voire mis à néant.
Il est à noter également que les personnes qui n’ont pas payé 20 % des investissements avant le 14 février 2025 ne se retrouvent pas privées de toute aide.
Ces personnes vont en effet pouvoir bénéficier du nouveau régime temporaire, régime moins généreux, certes, mais qui reste néanmoins globalement le plus généreux du pays.
Il est rappelé en outre que les régimes de primes imposent le préfinancement complet des travaux en attente de la liquidation de la prime, à la suite d’une demande, après réalisation des travaux éligibles, de sorte que ces personnes sont financièrement capables de supporter le coût des travaux, entre le moment où ils ont payé les travaux et le moment où la prime est liquidée (approximativement un an après la demande).
Enfin, le dispositif rénopack (prêt à taux zéro) reste bien entendu accessible pour les personnes qui rencontreraient des soucis pour le financement de leur projet.
Ainsi, à l’estime du Gouvernement, l’obligation de payer 20 % des investissements établit une différence de traitement entre deux catégories de personnes, mais celle-ci repose sur un critère objectif et ne produit pas d’effets disproportionnés, de sorte qu’elle n’est pas discriminatoire.
Les considérants de l’arrêté adopté en seconde lecture ont été complétés en ce sens de manière à répondre le plus complètement possible aux remarques de la section législation émises dans son avis.