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Récent rapport de la Cour des Comptes consacré au plan-formation-insertion.

  • Session : 2003-2004
  • Année : 2004
  • N° : 17 (2003-2004) 1

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  • Question écrite du 28/01/2004
    • de de LAMOTTE Michel
    • à COURARD Philippe, Ministre de l'Emploi et de la Formation

    Parmi les différents leviers de la politique wallonne de l'emploi, une mesure poursuit un double objectif d'incitation à l'embauche et de formation au sein même de l'entreprise, à l'exercice d'une fonction. Cette mesure n'est autre que le plan-formation-insertion, héritier de ce qu'il était encore convenu d'appeler la formation professionnelle en entreprise au cours des années 1990.

    Comme Monsieur le Ministre le sait évidemment, un récent rapport de la Cour des Comptes a pour objet l'analyse approfondie de l'application de cette mesure et, par-delà, les taux de réinsertion globalement flatteurs affichés par le système. La Cour met en évidence un certain nombre de paradoxes suscités par une logique de discrimination positive manifestement insuffisante.

    Que constate, en fait, la Cour des Comptes ?

    Pour l'essentiel :

    - un taux d'insertion qui fluctue en fonction de l'âge et du profil du stagiaire. En clair, la réinsertion est plus favorable aux diplômés de l'enseignement supérieur. De surcroît, même l'accès au stage bénéficie davantage aux individus les plus diplômés;

    - les chômeurs de longue durée sont peu concernés par le dispositif (11 %) alors que cette catégorie représente près de 40 % des demandeurs d'emploi;

    - seulement 28 % des stagiaires sont des femmes: situation qui ne reflète nullement la réalité du marché de l'emploi;

    - le PIF ne concerne pas significativement les professions où se manifestent le plus les problèmes d'inadéquation sur le marché du travail, alors même que l'exposé des motifs du décret précise que le PIF doit être évité dans les professions où des réserves de main d'oeuvre sont disponibles dans la qualification demandée.

    La Cour n'exclut pas, du reste, un réel effet d'aubaine pour de nombreuses entreprises engageant sous PIF les travailleurs qu'elles auraient de toute façon engagés. Les simulations réalisées par la Cour montrent qu'un employeur peut épargner entre 7.436 euros et 12.394 euros pour un stage d'une durée maximale de 26 semaines. Petite incise, si Monsieur le Ministre me le permet : la réalité de cet effet d'aubaine démontre une fois de plus que le coût du travail est un élément clé du marché de l'emploi. Mais cette priorité n'a pas à proprement parler trouvé sa place

    dans les décisions de Gembloux.

    Dans ses conclusions, la Cour précise encore que si l'accès au PIF s'ouvre réellement aux publics fragilisés, le FOREm devra leur accorder une attention extrêmement soutenue, difficilement compatible avec une augmentation du nombre de contrats à gérer. Elle relève encore que, dans l'hypothèse d'une présence plus importante de stagiaires moins qualifiés, les résultats globalement favorables actuellement enregistrés ne se confirmeraient probablement pas. Elle recommande, en conséquence, de calculer et de suivre l'évolution des indicateurs pour chaque public cible.

    Outre la lettre que Monsieur le Ministre a adressée à la Cour suite à la réalisation de cette étude :

    - quelle suite y a-t-il éventuellement réservée ou juge-t-il d'y réserver;

    - ne serait-il pas opportun de fixer des objectifs pour mieux calibrer le ciblage de la mesure, en faveur des publics les moins favorisés;

    - n'incombe-t-il pas au FOREm d'assurer annuellement un suivi qualitatif et quantitatif, mais aussi une information chiffrée précise sur les performances du système;

    - en quoi la cellule pédagogique qui a été créée au sein de l'Office est-elle à même de répondre aux dysfonctionnements du système; est-elle pleinement opérationnelle;

    - quel en est le gain qualitatif et, en termes de transparence de la base de données PFLOW qu'il évoque dans sa lettre à la Cour, peut-il nous rappeler en quoi cette base de données consiste précisément;

    - la commission de suivi a-t-elle été réactivée avec la collaboration du CERSW, comme Monsieur le Ministre le prévoyait ?

    Ces questions sont essentielles parce qu'elles visent un dispositif susceptible d'apporter une solution intéressante au problème de l'inadéquation sur le marché du travail, mais aussi parce que ce dispositif est potentiellement un outil de la dernière chance pour des demandeurs d'emploi peu qualifiés ou âgés.
  • Réponse du 17/02/2004
    • de COURARD Philippe

    Tout d'abord, je remercie l'honorable Membre de l'intérêt porté au dispositif PFI (« Plan formation- insertion »), que sa lecture attentive et éclairée du rapport de la Cour des Comptes me permet d'apprécier, tout comme je ne peux que me réjouir de la qualité de ce rapport et des recommandations qui le complètent.

    Comme l'honorable Membre le relève dans son interpellation, le rapport de la Cour des Comptes met tout à fait en évidence le succès et l'intérêt du dispositif, mais également le fait qu'il ne répond pas tout à fait à ses objectifs de départ, à savoir, l'insertion des moins qualifiés. Il met aussi le doigt sur la nécessité d'améliorer encore le suivi pédagogique des stagiaires PFI ainsi que l'harmonisation des pratiques entre directions régionales du FOREM puisqu'il s'agit bien de points à améliorer et d'objectifs à clarifier plutôt que de dysfonctionnements à proprement parler. Toutefois, et cette nuance a tout son sens, ce rapport décrit le dispositif PFI au moment où l'audit est réalisé, à savoir en 2002. Or, depuis l'entrée en vigueur du dispositif, le FOREM a continuellement adopté des ajustements visant à améliorer le fonctionnement du PFI (homogénéisation des pratiques, établissement de référentiels, formalisation ... ). Aussi, certaines actions d'amélioration étaient-elles en cours lors de l'audit, d'autres ont été concrétisées en 2003 ou encore sont sur le point d'être mises en oeuvre, aujourd'hui, pour améliorer la qualité et

    l'efficacité du dispositif, sur la base des recommandations de Ia Cour des Comptes.

    Pour ne citer que ces exemples,

    - pour accroître la participation des publics fragilisés au dispositif, la Cour soulignait l'importance de prévoir des incitants suffisants pour les employeurs sans provoquer d'effets pervers. Le FOREM a d'ores et déjà accru ses actions de sensibilisation vers les publics particuliers, mais aussi vers ses partenaires internes et externes;

    - le FOREM a, en outre, défini de nouveaux indicateurs qualitatifs : taux d'insertion (en collaboration avec la Cour), monitoring des ruptures, évolution du délai de traitement des demandes afin de cerner les causes de retards internes et externes;

    - le FOREM renforce l'analyse préalable de la demande (compétences requises pour le poste et compétences déjà maîtrisées par le stagiaire), en développant des outils d'analyses (grilles), de formations de ses conseillers (principalement des formations à l'analyse du besoin et à la négociation) et de coaching pédagogique (comme défini plus loin dans le rôle de la cellule pédagogique);

    - l'analyse préalable de l'historique des contrats déjà conclus avec un employeur se réalise désormais de façon systématique grâce au logiciel « Pflow », sur lequel je reviendrai plus tard;

    - lorsqu'un dossier fait l'objet d'un refus dans le chef du FOREM, ce refus est motivé à l'entreprise et, le cas échéant, au stagiaire, après concertation avec les services juridiques du FOREM qui s'appliquent à proposer des modèles-types de motivation, objectivant le refus;

    - la cellule pédagogique joue un rôle toujours plus important dans la gestion du PFI au niveau des Directions régionales du FOREM. Les missions de cette cellule sont d'uniformiser toutes les étapes du processus et de garantir une égalité de traitement à chacun des travailleurs PFI et à chacune des entreprises concernées de quelque direction régionale qu'ils proviennent.
    En priorité : les ruptures anticipées de contrat, l'instruction préalable et les critères d'un refus de collaboration, la poursuite du travail d'élaboration des programmes standards de formation et la formalisation des procédures de suivi du dispositif;

    - dans le cadre spécifique des suivis, une attention particulière est portée vers les stagiaires appartenant à des publics plus fragilisés. Le FOREM mène, en outre, actuellement une réflexion visant à accroître la disponibilité des ressources internes;

    - dans le cadre du suivi post-PFI de certains publics, un partenariat interne qui vise à accorder systématiquement une attention particulière aux publics fragilisés dont le contrat serait rompu est en cours de réalisation avec les services aux particuliers.

    En ce qui concerne les publics moins favorisés, l'honorable Membre me demandait encore s'il ne serait pas opportun de fixer des objectifs pour mieux les cibler.

    La Cour estime que, pour accroître l'insertion des publics fragilisés via le PFI, il faudrait prévoir des incitants suffisants pour les employeurs sans pour autant provoquer d'effets pervers et en évitant toutefois un clivage tranché entre les publics éligibles et non éligibles. La Cour considère en outre que ce ciblage des publics fragilisés demanderait au FOREM de consacrer une attention soutenue difficilement compatible avec les volumes de contrats actuellement gérés.

    C'est néanmoins oublier le rôle minime joué par le FOREM dans la sélection des candidats. Compte tenu du rôle prépondérant joué par l'entreprise dans la proposition de son candidat, il est, à priori, difficile de cibler certains publics. C'est pourquoi l'analyse des profils des stagiaires engagés dans un PFI, comparativement au marché de l'emploi (demandeurs d'emploi inoccupés inscrits au FOREM), fait apparaître une sur-représentation des jeunes de moins de 25 ans, des titulaires du diplôme de l'enseignement secondaire supérieur, de demandeurs d'emploi de faible

    durée d'inoccupation et des hommes.

    L'intérêt de comparer les publics PFI avec ceux du stock de demandeurs d'emploi est intéressant dans l'absolu, mais, puisque le PFI est un dispositif lié à l'insertion, on aurait aussi pu comparer les publics PFI aux publics insérés sans PFI (marché, intérim) ou via d'autres dispositifs (A.P.E., ..). Sous cet angle, le rôle du PFI dans l'insertion des demandeurs d'emploi les plus fragilisés est beaucoup plus positif.

    De même, certaines caractéristiques des publics auraient pu être mises en évidence par une approche orientée vers des « couples sociologiques ». A titre d'exemple, il apparaît opportun de mesurer à la fois «qualification sur la base du diplôme » et « âge ». On constate ainsi que plus de 41% des demandeurs d'emploi ayant, au maximum, un diplôme de l'enseignement primaire ont plus de 40 ans. Ils ne sont que 14% parmi les moins de 25 ans, qui représentent 50% des stagiaires PFI.

    Par ailleurs, si le rapport aborde longuement l'impact du PFI sur les publics de demandeurs d'emploi, il n'examine pas ses effets sur les entreprises. Il n'entrait pas dans les missions de la Cour des Comptes d'investiguer cette dimension, mais le FOREM y est attentif et cette dimension ne me semble pas dénuée d'intérêt lorsqu'on considère que les très petites entreprises (moins de six travailleurs) constituent 70% des entreprises utilisatrices du PFI.

    Il semble dès lors important que le FOREM soit attentif, dans le cadre de la mise en œuvre du PFI, à trouver un équilibre entre les besoins exprimés par les entreprises et l'insertion de certaines catégories de demandeurs d'emploi tout en tenant compte d'éléments tels que l'image des métiers, les effets « pièges à l'emploi », la diversification des formes d'emploi et les causes conjoncturelles, frictionnelles et structurelles des « inadéquations ».

    Enfin, le PFI constitue également un moyen complémentaire par rapport aux formations organisées en centre dans la mesure où un certain nombre de compétences ne peuvent être développées de manière optimale qu'au sein des entreprises.

    Toutefois, l'objectif d'insertion des publics fragilisés via le PFI n'est pas oublié et, pour toucher ces publics encore insuffisamment représentés dans le dispositif, des promotions ciblées vers les particuliers sont dorénavant réalisées et seront encore intensifiées par le FOREM au bénéfice des personnes engagées dans des processus d'accompagnement personnalisés (dans le cadre du nouveau dispositif intégré d'insertion socioprofessionnelle). A cet égard, l'accompagnement assuré par les services du Forem est aussi de nature à lever les freins à l'insertion, les incertitudes et les questions que peuvent se poser tant l'employeur que les publics plus fragilisés. Et, quoique la Cour des Comptes n'accorde que peu d'importance à ce point, les compétences sociales, comportementales, développées par les stagiaires PFI doivent continuer d'être prises en compte par le FOREM, lors de cet accompagnement, dans l'analyse des professions visées par le PFI.

    Le suivi de la mesure par le FOREM ne s'arrête, évidemment, pas là puisque, et ceci répond à la question de l'honorable Membre sur le suivi qualitatif et chiffré du dispositif depuis le démarrage de la mesure, le FOREM réalise, chaque année, un rapport chiffré reprenant les caractéristiques des PFI (volume, évolutions, répartitions géographiques, durée, professions, ...), des entreprises (secteur d'activité, type de société, taille) et des particuliers concernés (niveau d'étude, âge, durée d'inoccupation, origine, sexe, ...).

    Le rapport de la Cour des comptes met en évidence la nécessité de développer d'autres indicateurs et investigue même certaines approches, essentiellement celles liées au taux d'insertion des stagiaires et, plus particulièrement, le « taux d'insertion stable », c'est-à-dire au-delà du contrat de travail obligatoire dans le cadre du PFI. Actuellement, ce taux s'élève à 72,4% si l'on considère les stagiaires qui ont débuté un PFI et de 81,3% pour les stagiaires qui ont terminé un PFI.

    Néanmoins, les indicateurs du taux d'insertion appliqués actuellement au PFI ont leurs limites, c'est pourquoi le FOREM, avec la collaboration de la Cour des Comptes, s'applique à homogénéiser ses indicateurs de mesure de l'insertion et à intégrer la méthode utilisée par la Cour.

    De même, les indicateurs permettant d'analyser les taux de rupture et les raisons de celles-ci sont actuellement à l'étude et le travail en cours vise à définir une typologie des ruptures pour permettre une compréhension et, par conséquent, une gestion plus pertinente de la problématique : diminution des risques d'échec d'un PFI et, donc, des ruptures en cours de formation.

    C'est ce à quoi s'applique, notamment, la cellule pédagogique, constituée de huit conseillers pédagogiques, qui a été créée au siège central du FOREM et dont le démarrage opérationnel a coïncidé avec l'évaluation par la Cour des Comptes (mi- 2002). En effet, les deux premières années de mise en oeuvre du dispositif (1998 et 1999) ont apporté de nombreux enseignements sur les axes à développer pour améliorer la mise en oeuvre de la mesure, axes sur lesquels repose le travail de la cellule pédagogique. La Cour souligne dix pertinences de l'approche de cette cellule, car elle est de nature à augmenter la qualité d'intervention du FOREM dans la gestion des PFI, même si la cellule doit encore s'étoffer pour pouvoir prétendre à une systématisation forte de son action.

    Les missions de cette cellule visent à rencontrer les éléments suivants:

    - la vérification de la nécessité de la formation. Pour juger de la nécessité d'une formation, il faut réaliser une analyse du poste de travail à pourvoir, faire un examen du profil des candidats et réfléchir sur l'adéquation possible entre compétences acquises et compétences requises. L'intensité et la qualité des analyses observées sur le terrain étaient très variables, c'est pourquoi un investissement important a été, et est encore, consenti par la cellule pédagogique pour homogénéiser l'approche de l'analyse, lui adjoindre des outils de formalisation et apporter un encadrement formatif adéquat aux Conseillers PFI, en évitant d'alourdir à outrance les démarches et investigations;

    - le contenu, la qualité et la durée des programmes étaient également trop hétérogènes entre les Directions régionales. Le travail réalisé par la cellule pédagogique depuis mi-2002 permet de mieux assurer la transversalité, la lisibilité et la qualité du dispositif. Depuis l'analyse menée par la Cour des Comptes, l'ensemble des métiers rencontrés dans le PFI depuis 1998 a ainsi été répertorié et lié à un référentiel. Les plans de formation standardisés sont basés sur le concept de compétence défini comme un ensemble de savions qui se manifestent dans l'exercice d'un métier (compétences techniques de base, compétences associées, compétences spécifiques, capacités liées à l'emploi et fourchette de durée de formation). A ce jour, 1.200 programmes sont disponibles via une application informatique dédicacée;

    - le suivi pédagogique de la formation étant primordial dans le dispositif et les pratiques locales variables en nombre, périodicité, moment, lieu et qualité, une réflexion a été initiée par la cellule pédagogique afin d'augmenter encore la qualité des services offerts par le FOREM, surtout lorsque les stagiaires PFI font partie des publics fragilisés.

    Le suivi assuré par le FOREM doit rester simple et efficace pour permettre aux parties prenantes d'y trouver un appui positif à la poursuite de leur collaboration et à leurs intérêts respectifs. Toutefois, aujourd'hui, le FOREM s'est engagé non seulement à garantir un suivi de base à tous les bénéficiaires de Ia mesure, mais, également, à apporter une attention plus soutenue aux besoins exprimés par les publics plus fragilisés, tout en ne négligeant pas les entreprises et la prise en compte de leurs demandes et de leurs attentes lors des suivis.

    Ce troisième axe d'intervention de la Cellule pédagogique est le plus récent et s'inspire en grande partie des recommandations formulées par la Cour des Comptes.

    Ainsi, pour reprendre de manière synthétique, et en réponse à la question de l'honorable Membre

    relative aux missions et avancées de la cellule pédagogique, cette dernière a été chargée de formaliser les procédures d'agrément des demandes, d'établir une jurisprudence, d'harmoniser les programmes de formation et de modéliser le suivi en entreprises en s'inspirant des bonnes pratiques de terrain. Comme je viens de l'illustrer, quoique opérationnelle depuis seulement un an et demi, cette cellule a déjà engrangé des résultats très prometteurs.

    Par ailleurs, la base de donnée Pflow, relative au PFI, est opérationnelle dans toutes les Directions régionales du FOREM depuis juin 2003, ce qui permettra ainsi d'assurer une plus grande transparence du dispositif et, en particulier, de l'historique des dossiers PFI dans chacune des entreprises.

    Le logiciel Pflow est, à I'origine, une application informatique permettant de dépasser la gestion «papier » du dispositif. Comme je viens de le dire, cette application n'a pas été mise en œuvre dès le démarrage du dispositif. Mais l'accroissement considérable du nombre de PFI depuis 1998 (5.500 PFI en 1998 pour près de 8.500 en 2003) a vite imposé une plate-forme informatique performante. Le principal objectif de Pflow est de mettre en place, au FOREM, une plate-forme informatisée d'aide à la gestion des dossiers des stagiaires PFI. Cette plate-forme couvre trois aspects :

    1. un outil de suivi des dossiers PFI;
    2. le stockage électronique des documents;
    3. la mise à jour des bases de données du FOREM.

    La logique du suivi des dossiers est linéaire et comporte quatre phases :

    1. demande de PFI;
    2. contractualisation de la demande;
    3. suivi du stage;
    4. contrôle du respect des obligations légales prévues par le décret.

    Pour chacune de ces phases, le logiciel organise et structure le process pas à pas. Outre la convivialité et la souplesse du système, cette application apporte d'importants avantages en termes de qualité et de transparence.

    En effet :

    - la rapidité d'édition des documents augmente la vitesse de réponse apportée au client et contribue à l'amélioration progressive des délais de mise en œuvre du PFI;

    - l'organisation des process via le logiciel permet une harmonisation des pratiques inter-régionales et une meilleure qualité de l'information communiquée à l'extérieur ;

    - les états de prestation mensuels des stagiaires sont générés plus aisément, contribuant à une plus grande satisfaction de ces derniers ;

    - le logiciel permet, par ailleurs, la visualisation en temps réel de n'importe quel élément du dossier ainsi que son état (c'est-à-dire l'étape dans laquelle il se trouve);

    - l'ensemble des dossiers peut être consulté par tous les conseillers PFI de la Région wallonne, ce qui contribue à une meilleure connaissance des entreprises et de l'historique des collaborations avec ces dernières ;

    - en outre, un système d'« alarmes » permet également d'être proactif dans le suivi des dossiers et d'effectuer à temps les rappels de documents manquant au dossier.

    Enfin, en 2004, le FOREM envisage d'ajouter une extension statistique à ce logiciel, permettant de suivre en temps réel et de façon très fine, l'impact du dispositif en termes de publics cibles,

    d'entreprises bénéficiaires, de types de formations suivies, de budgets consommés, de secteurs d'activités concernés, de niveaux de qualification, etc.

    Pour en terminer et répondre à la dernière question concernant la Commission de suivi PFI, rejoignant la Cour des Comptes dans la nécessité de réactiver la Commission de suivi, j'ai sollicité, en septembre dernier, le Conseil économique et social de la Région wallonne ainsi que le FOREM afin qu'ils désignent leurs représentants à la Commission de suivi. Je viens de réitérer cette demande au Conseil économique et social et attends que les interlocuteurs sociaux me communiquent le nom de leurs représentants pour réunir cette Commission dont j'attends qu'elle assure un pilotage efficace du dispositif.

    J'espère avoir ainsi répondu aux questions de l'honorable Membre et, en le remerciant de l'intérêt qu'il parte à ce dispositif d'insertion socioprofessionnelle dont il nous appartient d'encore optimiser les résultats, je le prie de croire à mon souci d'offrir, aux citoyens wallons, notamment par le biais de mesures comme le PFI, un service de qualité en matière d'emploi et de formation.