La réglementation en matière de produits explosifs - Permis d’environnement.
- Session : 2002-2003
- Année : 2002
- N° : 7 (2002-2003) 1
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Question écrite du 07/10/2002
- de THISSEN René
- à FORET Michel, Ministre de l'Aménagement du Territoire, de l'Urbanisme et de l'Environnement
Le Règlement général sur la fabrication, l'emmagasinage, la détention, le débit, le transport et l'emploi des explosifs repose sur la loi du 28 mai 1956 relative aux substances et mélanges explosibles ou susceptibles de déflagrer et aux engins qui en sont chargés.
Le règlement général fut promulgué par l'arrêté royal du 23 septembre 1958, puis modifié à différentes reprises.
Le chapitre “classement des fabriques et des magasins et régime d'autorisation” de ce règlement est, à quelques exceptions près, une copie du titre 1 du RGPT en ce qui concerne les établissements classés comme dangereux, insalubres et incommodes.
Le Règlement général comporte, outre les dispositions concernant le régime d'autorisation, des dispositions relatives à la fabrication, l'emballage, le transport, l'implantation, le transit, la vente, le débit et la détention des explosifs, ainsi que plusieurs prescriptions concernant leur emmagasinage.
La Région wallonne, considérant que la réglementation en matière de produits explosifs est, à l'égard de la police externe, de compétence régionale, a complété et modifié, pour la Région wallonne, par arrêté du 18 juillet 1991, plusieurs dispositions du Règlement général sur les produits explosifs.
La Région de Bruxelles-Capitale a fait plus fort encore en remplaçant le régime de permis pour l'implantation ou l'exploitation de fabriques et dépôts d'explosifs et en l'intégrant dans le régime de permission de l'ordonnance relative au permis d'environnement.
Selon un arrêté du 26 février 1993 du Conseil d'Etat, les Régions ne contreviennent pas aux dispositions relatives à la répartition des compétences dans la loi spéciale de réformes institutionnelles, car aucune disposition de la Constitution ou des lois spéciales ne réserve à l'Etat une politique des explosifs et de la sécurité des personnes et des biens.
Dans l'article 6, § 1er, II, de la loi spéciale du 8 août 1980 consacrant la compétence normative des Régions en matière de protection de l'environnement, le 3° leur confie la police des établissements dangereux, insalubres et incommodes “sous réserve des mesures de police interne qui concernent la protection du travail”. La protection de l'extérieur des installations visées par le Règlement général sur les explosifs contre les dangers que créent les substances explosibles appartient à cette attribution de compétence normative, de sorte que les Régions ont la faculté d'établir, parallèlement à la police interne définie par le Roi et de façon autonome, les règles de police qu'elles jugent opportunes.
L'article 6, § 1er , II, 3°, de la loi spéciale du 8 août 1980, modifiée le 8 août 1988, attribue aux Régions la police externe de tout établissement dangereux, insalubre ou incommode, et non celle des seuls établissements qui étaient classés au RGPT lors de l'entrée en vigueur de la régionalisation.
La Région wallonne a pu considérer que dépendaient de cette police tant les fabriques et dépôts que le Règlement général sur les explosifs classés comme dangereux, insalubres et incommodes en son article 6, que les magasins d'explosifs qui ne sont pas classés, dès lors que ces établissements peuvent objectivement mettre en danger leurs alentours autant que la sécurité, la santé et la commodité de ceux qui y travaillent.
L'arrêté précité du Conseil d'Etat concluait que l'Etat fédéral ne montrait pas en quoi les tâches confiées aux agents de l'administration régionale, superposées et exercées en parallèle avec la police nationale, entravaient les attributions (fédérales) du corps des ingénieurs des mines.
Le permis d'environnement stipule en son article 171 que la loi du 28 mai 1956 cesse d'être applicable en Région wallonne en ce qui concerne la police externe des établissements dangereux, insalubres et incommodes.
Dans la pratique, l'octroi des permis d'environnement rend périlleuse la rédaction d'arrêtés d'autorisation par les autorités compétentes. En effet, l'autorité compétente, selon la classe de l'établissement, consulte les services de la Région wallonne, d'une part, et le service fédéral des explosifs, d'autre part.
Les avis émis par ces deux instances doivent se retrouver dans le permis octroyé mais, de plus en plus, on constate que ces avis sont contradictoires, soit quant à la définition des matières et des lieux visés par le permis, soit quant aux quantités et à la qualification des matières explosibles entreposées ou détenues, soit concernant ces différents aspects simultanément.
Chacune de ces administrations affirme se cantonner dans la sphère de compétence de la police interne ou externe qui lui incombe, mais comme les effets tant internes qu'externes que pourrait engendrer l'établissement dépendent tous deux de ce qui se trouve à l'intérieur de ce dernier, tous deux s'érigent en censeurs de ce qui s'y trouve et veulent le réglementer.
La situation devient dès lors ingérable pour les autorités publiques appelées à statuer, et qui ne possèdent généralement pas les qualifications techniques suffisantes pour départager des avis techniques divergents. La plupart finissent par recopier tels quels les avis techniques des deux administrations, y compris les contradictions qu'ils comportent tant au niveau des définitions que des conditions d'exploitation. Il en résulte que certains arrêtés sont dès lors remplis de contradictions, ce qui laisse les requérants perplexes.
Monsieur le Ministre pourrait-il me préciser:
- si, en présence d'avis contradictoires sur certains points, l'autorité compétente qui octroie le permis actuellement unique doit reprendre les quantités de matières explosibles figurant dans l'avis technique le plus restrictif;
- ce que doit faire l'autorité appelée à délivrer le permis lorsque les conditions d'exploitation fournies par les administrations techniques ne recouvrent pas les mêmes concepts;
- ce que doit faire l'autorité appelée à délivrer le permis lorsque les conditions d'exploitation définies par les administrations techniques comportent des clauses qui, sans être plus restrictives l'une que l'autre, n'en demeurent pas moins contradictoires et non-cumulables;
- ce qu'il advient des dispositions de la loi du 28 mai 1958 et du Règlement général du 23 septembre 1958 en ce qui concerne la police interne des établissements de fabrication, d'emmagasinage, de détention, de débit et de transport ou d'emploi des produits explosibles: le régime d'autorisation (par la députation permanente pour les établissements définitifs de classe 1 et par le gouverneur pour les établissements temporaires) subsiste-t-il pour les conditions d'exploitation internes dans le cadre du permis d'environnement; cette coexistence parallèle ne risque-t-elle pas d'instaurer deux permis distincts, aux conditions assurément contradictoires;
- s'il ne considère pas qu'il y a là matière suffisante pour élaborer un accord de coopération entre le pouvoir fédéral et les Régions, afin que les services techniques de chaque niveau, appelés à se prononcer sur des dossiers, puissent s'entendre sur des définitions communes, sur une détermination précise de sphères de compétences, et en définissant avec précision ce qui fait partie de la police interne et de la police externe de ces établissements ?
La catastrophe d'Entschede a suffisamment démontré qu'une matière aussi sensible ne doit pas pouvoir faire l'objet de querelles d'interprétation et que les compétences respectives de chaque instance doivent être clairement définies.
Réponse du 21/11/2002
- de FORET Michel
En réponse à sa question, j'ai l'honneur de communiquer à l'honorable Membre les renseignements suivants.
Le décret du 11 mars 1999 relatif au permis d'environnement et ses arrêtés d'exécution, entrés en vigueur le 1er octobre 2002, prévoient un mécanisme de concertation entre les différentes instances consultées. Le fonctionnaire technique, lorsqu'il déclare la demande d'autorisation complète et recevable, désigne les instances à consulter et leur transmet le dossier pour avis.
L'arrêté du 4 juillet 2002 arrêtant la liste des projets soumis à étude d'incidences et des installations et activités classées détermine les instances à consulter obligatoirement selon l'installation visée dans la demande.
Le fonctionnaire technique a la faculté de désigner d'autres instances.
Ces instances disposent d'un délai pour remettre leur avis au fonctionnaire technique. En cas de silence d'une autorité consultée, ou si elle rend son avis hors délai, l'avis est réputé favorable.
Les instances fédérales peuvent être consultées, mais en l'absence d'accord de coopération entre l'Etat fédéral et les Régions, aucun effet juridique à ces avis ne peut être donné. Ainsi, nous ne pouvons décréter que ces avis rendus hors délais soient réputés favorables.
Une réunion de concertation peut avoir lieu à la demande du fonctionnaire technique ou d'une des instances consultées. Cette réunion a pour objectif de ne plus astreindre l'autorité compétente à collecter et à prendre en compte une multitude d'avis qui peuvent être divergents et d'harmoniser le point de vue des différentes instances sur le projet. Le fonctionnaire technique en rédige un procès-verbal qu'il joint au rapport de synthèse dont question ci-dessous.
Qu'une concertation ait ou non été organisée, le fonctionnaire technique rédige un rapport de synthèse qu'il communique à l'autorité compétente dans un délai déterminé. Ce rapport comprend une synthèse des avis recueillis au cours de l'instruction. Sur la base de ces avis, le fonctionnaire technique énonce son propre avis et une proposition de décision comprenant, le
cas échéant, des conditions particulière d'exploitation.
Dans le cadre du permis d'environnement, sauf si l'autorité compétente avait sollicité elle-même des avis, il n'est pas concevable qu'elle soit en présence d'avis contradictoires puisque c'est le fonctionnaire technique (éventuellement conjointement avec le fonctionnaire délégué s'il s'agit d'un permis unique) qui émet le rapport de synthèse.
Comme l'indique l'honorable Membre, la loi du 28 mai 1956 cesse d'être applicable en Région wallonne.
Aussi, le service des explosifs continuera à remettre des avis aux députations permanentes qui statueront sur la base de cette loi et de l'arrêté du 23 septembre 1958. Il faut donc bien deux autorisations directrices pour ce type d'établissement.
En ce qui concerne l'éventuelle élaboration d'un accord de coopération, il faut noter que mes services entretiennent de bons contacts avec le service des explosifs et qu'une évaluation sera réalisée ultérieurement.