Le relogement des personnes expulsées

• Session : 2009-2010
• Année : 2010
• N° : 389 (2009-2010) 1

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• Question écrite du 03/09/2010

  • de EERDEKENS Claude
  • à FURLAN Paul, Ministre des Pouvoirs locaux et de la Ville
  
  Les pouvoirs locaux, les collèges communaux, les bourgmestres et échevins des affaires sociales sont souvent confrontés à la visite de personnes qui vont être expulsées ou qui l'ont été et qui se trouvent sans logement.
  
  Dans cette hypothèse, les mandataires locaux contactent le CPAS de la commune concernée et très souvent, le CPAS se retranche dans l'impossibilité dans laquelle il se trouve de pouvoir accorder un logement aux personnes en difficulté.
  
  Est dès lors posée la question des obligations effectivement mises à charge des CPAS.
  
  Les pouvoirs locaux se trouvent désarmés et malheureusement, certains CPAS ne collaborent pas (volontairement ou involontairement), au relogement des personnes précitées.
  
  1. Principes fondamentaux
  
  Le relogement est un droit fondamental. Plus qu'un droit des familles, il est une des conditions de leur existence. Il est ancré dans le grand équilibre, toujours instable, que cherchent les systèmes juridiques démocratiques, celui des droits fondamentaux reconnus dans leur indivisibilité. Il appelle aussi la mise en place de mécanismes très pratiques. Le relogement des familles tire son effectivité tant du prestige des textes internationaux et de la Constitution (article 23) que de son ancrage dans les réalités les plus concrètes.
  
  L'absence de logement est sans conteste devenue un facteur accru d'expulsion et de précarisation.
  
  Tous les pouvoirs doivent agir de concert pour atteindre les objectifs énoncés à l'article 23 de la Constitution.
  
  En écrivant que chacun a droit à un logement décent, après avoir hésité entre convenable, approprié et adéquat(1), le constituant a-t-il créé une obligation nouvelle qui pèserait sur les CPAS ou les communes? L'adjectif « décent » a été choisi pour viser la qualité du logement par rapport à une norme sociale plus générale, plutôt que le niveau de vie acquis par l'individu.
  
  Ici aussi, il s'agit de la consécration d'un droit qui était déjà effectif avant d'entrer dans la Constitution et qui était consacré par des normes internationales.
  
  2. Quid des obligations de relogement
  
  Les impacts sociaux, économiques et politiques de cette question méritent inévitablement que l'on s'y attarde.
  
  3. L'obligation du CPAS
  
  L'obligation pour le CPAS de procéder au relogement des personnes sans abri n'est pas expressément inscrite dans la loi organique du 8 juillet 1976 des Centres Publics d'Aide Sociale. La jurisprudence reconnaît cependant que les CPAS ont l'obligation d'assurer, d'une façon ou d'une autre, le logement des personnes qui sont sans ressource(2).
  
  Cette obligation découle de la philosophie même de la loi: l'aide sociale apportée par le CPAS doit avoir « pour but de permettre à chacun de mener une vie conforme à la dignité humaine » (loi organique, article 1er). Dans ce cadre, le CPAS est donc tenu d'assurer un droit au logement, partie du droit à l'aide sociale, et ce, dans l'urgence, s'il le faut. Cette obligation est une obligation de résultat, mais ne doit pas nécessairement se traduire par l'octroi matériel d'un logement. Elle peut être accordée sous une forme financière (allocation, loyer, constitution de la garantie locative, etc), immatérielle (guidance budgétaire, médiation de dettes, etc.) ou en nature (logement de transit, maison d'accueil, etc).
  
  Si cette obligation reste importante, le CPAS est libre de conditionner son aide au respect de certaines lignes de conduite, relatives notamment au coût locatif global.
  
  Remarquons que le CPAS doit accorder l'aide urgente requise «lorsqu'une personne sans abri sollicite l'aide» de celui-ci (loi organique, article 28). Cette obligation a pour corollaire la nécessaire collaboration du demandeur pour faire connaître son état de besoin et l'étendue de celui-ci. Si l'article 1er de la loi vise « toute personne », cela suppose donc que cette personne requiert cette aide. Il en résulte que si le Bourgmestre demande l'aide du CPAS, notamment pour procéder au relogement de certaines personnes qu'il aurait expulsées, le CPAS n'aura d'obligation d'intervenir que si la personne concernée confirme la demande d'aide.
  
  4. En conclusion
  
  Les CPAS ont pour mission de prendre en charge le relogement des personnes et des familles en cas d'expulsion.
  
  Dans la pratique, cela ne fonctionne pas et a pour conséquence d'accentuer la précarité sociale des personnes concernées et le ressentiment de celles-ci à l'égard de la Région wallonne et des pouvoirs locaux et plus précisément les CPAS.
  
  Les CPAS se retranchent généralement derrière l'absence de moyens qui leur seraient accordés, en se retranchant aussi derrière l'argument d'absence de logements libres.
  
  En conclusion, il va de soi que les personnes expulsées doivent pouvoir bénéficier si besoin est, de l'aide sociale du CPAS de la commune concernée et que cette aide prendra le plus souvent la forme d'un logement temporaire.
  
  On peut donc affirmer que le droit de mener une vie conforme à la dignité humaine est une norme fondamentale qui doit guider l'interprétation des droits dérivés qui s'imposent à toute autorité, en ce compris l'autorité communale et plus précisément les CPAS. Il s'avère néanmoins que la délimitation des droits concrets que cette autorité doit assurer et que le citoyen peut exiger reste incertaine.
  
  Face à l'absence de bonne volonté de certains CPAS, quelles sont les mesures prises par le Gouvernement wallon pour garantir le droit au logement des personnes précarisées?
  
  Le Gouvernement a-t-il décidé d'intervenir d'autorité et préalablement décrétale, puis par voie de circulaire pour mettre fin à la passivité coupable de certains CPAS?
  
  _________________________________
  (1) Jacques Fierens, « Le droit à un logement décent », In Les droits économiques, sociaux et culturels dans la Constitution, page 249
  (2) C.E., 8 mai 1981, n° 21.155, Lonnoy, R.A.C.E., 1981, page 656.

• Réponse du 28/10/2010

  • de FURLAN Paul
  
  Tout d'abord, je renvoie l'honorable Membre vers mon collègue, Monsieur le Ministre Jean-Marc Nollet, pour tout ce qui a trait au logement social puisque cette problématique relève de ses compétences.
  
  Ensuite, la question de l'honorable Membre nécessite d'abord que l'on éclaircisse un point. Lorsqu'il écrit que les « pouvoirs locaux, les collèges communaux, les bourgmestres et échevins des affaires sociales sont confrontés à la visite de personnes qui vont être expulsées ou qui l'ont été et qui se trouvent sans logement », il me semble primordial de préciser que c'est le rôle du Centre public d'Action sociale de recevoir les personnes qui souhaitent obtenir une aide. A cet égard, le CPAS est compétent pour traiter le cas dans sa globalité sans qu'il puisse y avoir une quelconque immiscion du collège communal ou du bourgmestre.
  
  Ainsi, il faut rappeler que si le CPAS n'a pas les moyens financiers, le déficit du centre peut être supporté par la commune.
  
  
  I. PRINCIPES FONDAMENTAUX
  
  Selon les travaux préparatoires au sénat de l'article 23 (à l'époque 24bis) de la Constitution :
  « [... ] le droit à un logement décent doit être reconnu en tant que droit social fondamental de l'homme. Le logement est important en lui-même, mais, qui plus est, il influence fortement la santé et les prestations scolaires. Si le mauvais logement résulte d'une situation de pauvreté, il a également pour effet de perpétuer cette situation. Il entrave, en outre, une cohabitation harmonieuse des différentes catégories de la population. »
  
  Pour concrétiser ce droit au logement, les pouvoirs publics doivent veiller, d'une part, à ce qu'il y ait suffisamment de logements sociaux et d'autre part, à la qualité de l'habitat et de son environnement.
  
  Il est question de ce droit à l'article 25 de la Déclaration universelle des droits de l'homme du 10 décembre 1948 et à l'article 11 du Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels du 19 décembre 1966.
  
  Par ailleurs, le Parlement européen a approuvé à une large majorité une résolution demandant que le droit au logement soit garanti par des dispositions légales et que les États membres le reconnaissent comme un droit fondamental.
  
  Dans le second alinéa, il est tout particulièrement question de l'expulsion d'un logement, une mesure qui engendre régulièrement des situations inhumaines. Le législateur devra mettre au point une réglementation permettant de prévenir de telles situations. (1)
  
  Si les pouvoirs publics doivent veiller à ce qu'il y ait suffisamment de logements sociaux et à la qualité de l'habitat et de son environnement, y a-t-il pour autant une réelle obligation de relogement de l'occupant? L'article 23 de notre charte fondamentale consacrant le droit à un logement décent est traditionnellement dépourvu d'effet direct (encore qu'une telle absence ne signifie nullement que la disposition soit dépourvue de toute effectivité, tant s'en faut.). (2)
  
  Cependant, ces dernières années, plusieurs plaideurs ont demandé - et obtenu - du juge, dans le cadre du bail de résidence principale, qu'il sursoie à autoriser l'expulsion, au nom essentiellement du droit constitutionnel au logement. Si ces décisions de justice n'ont généralement pas eu à traiter la question spécifique du relogement, l'une d'entre elles a néanmoins stigmatisé la décision du bourgmestre d'évacuer un immeuble insalubre sans proposer au préalable de solution de relogement. Ainsi, le président du tribunal civil de Namur a décidé que « l'expulsion (par le Bourgmestre, sur base d'un arrêté d'insalubrité) sans alternative concrète proposée à la requérante blesse à l'évidence ses droits subjectifs et méconnaît les devoirs de l'autorité publique à cet égard ». (3)
  
  
  
  II. LES OBLIGATIONS COMMUNALES
  
  II.I. Code de la Démocratie locale et de la Décentralisation
  
  Au niveau communal, il convient d'attirer l'attention sur l'article 134bis de la nouvelle loi communale devenu lors de la codification l'article L1123-30 du Code de la démocratie locale stipulant que :
  « Sur requête motivée du président du conseil de l'action sociale, le bourgmestre dispose à partir de la mise en demeure du propriétaire d'un droit de réquisition de tout immeuble abandonné depuis plus de six mois, afin de le mettre à la disposition de personnes sans abri. Le droit de réquisition ne peut s'exercer que dans un délai de six mois prenant cours à dater de l'avertissement adressé par le bourgmestre au propriétaire et moyennant un juste dédommagement.
  
  Le Gouvernement définit, les limites, les conditions et les modalités dans lesquelles le droit de réquisition peut être exercé. Le Gouvernement fixe également la procédure, la durée d'occupation, les modalités d'avertissement du propriétaire et ses possibilités d'opposition à la réquisition ainsi que les modes de calcul du dédommagement. »
  
  La procédure est fixée dans l'arrêté royal du 06 décembre 1993 réglant le droit de réquisition d'immeubles abandonnés, visé à l'article 134bis de la nouvelle loi communale.
  
  
  II.II. Police administrative générale
  
  Dans le cas d'une expulsion sur base d'un arrêté du bourgmestre et dans le cadre de la police administrative générale de l'article 135, par. 2 de la nouvelle loi communale, celle-ci n'impose aucune obligation de relogement, seule importe la nécessité de prévenir et de faire cesser les atteintes à la salubrité publique. Toutefois, cette obligation reste une obligation de moyen. Une balance des intérêts - entre le droit des locataires à un logement décent et l'obligation pour le bourgmestre d'assurer l'ordre public - devra être effectuée avant toute expulsion; mais le maintien de l'ordre public doit primer sur la situation des personnes concernées.
  
  Le bourgmestre a un très large pouvoir d'appréciation des mesures à prendre (et éventuellement d'informer ou non le CPAS) mais la jurisprudence du Conseil d'État a de plus en plus tendance à prohiber les expulsions faites sans égard au relogement des occupants.
  
  Ainsi, dans l'arrêt Baetens et Beernaert, (4) le Conseil d'Etat a soulevé qu'en prononçant une mesure d'insalubrité, le bourgmestre devait également prendre en compte les possibilités qu'auraient les personnes ainsi expulsées de se reloger. « Il s'agissait en l'espèce de veiller à ce que les habitants de l'immeuble frappé d'insalubrité puissent non seulement bénéficier d'un toit de rechange, mais également que ce toit soit salubre ». (5)
  
  On constate que la situation de précarité des expulsés et la difficulté pour eux de retrouver un logement décent à un tarif raisonnable sont des facteurs importants; ainsi, dans l'affaire Kocyigit, (6) le Conseil d'Etat affirme que les locataires d'origine étrangère et sans titre de séjour définitif, disposant en outre de faibles revenus, sont généralement impopulaires auprès des propriétaires et ont donc d'autant plus de difficultés à trouver un logement. Par ailleurs, le Conseil d'Etat insiste sur le fait que l'exécution immédiate de l'acte attaqué présente un risque de préjudice grave et difficilement réparable.
  
  En outre, dans l'arrêt Leroy et Postiau (7), le Conseil d'Etat a ordonné la suspension de la décision de la commune d'expulsion pour insalubrité considérant « (...) qu'il ne ressort d'aucun élément transmis au Conseil d'Etat que les parties adverses (le bourgmestre et la commune) se soient souciées, avant de prendre la mesure litigieuse, d'aider les occupantes à retrouver un logement, ni même qu'elles se seraient souciées des possibilités concrètes que celles-ci avaient de retrouver un logement décent en remplacement, de ce qu'elles considèrent comme un taudis. (...) Considérant que la condition relative à l'existence d'un risque de préjudice grave difficilement réparable est remplie. »
  
  
  II.III. Police administrative spéciale
  
  Dans le cadre de la police spéciale du logement prévue à l'article 7 du Code wallon du Logement, l'optique est différente. La philosophie du code est d'améliorer au maximum les conditions de logement des occupants. Cette police ayant pour but de veiller à ce que les logements ne se situent pas en deçà de la plus basse norme d'habitabilité, norme ne pouvant se trouver au-dessus de « Ia norme maximale qui soit à la portée effective des familles touchées par la mesure de suppression des taudis, dans la région et au moment de cette suppression ». (8)
  
  Le bourgmestre ne peut donc pas ordonner l'évacuation d'un logement inhabitable sans tenir compte de la situation des habitants et de leurs possibilités de trouver un logement salubre et adéquat. Le bourgmestre réservera l'exécution de sa décision d'expulsion jusqu'à l'obtention de certaines assurances quant aux possibilité concrètes de relogement des expulsés dans une habitation saine et accessible financièrement.
  
  Et si elle ne peut assurer elle-même le relogement, la commune doit, au minimum, laisser un laps de temps suffisant aux habitants évincés pour trouver une nouvelle habitation, sauf urgence.
  
  Ainsi, dans l'arrêt Baetens et Beernaert, (9) le Conseil d'Etat va plus loin en affirmant que : « L'évacuation de l'habitation insalubre n'est plus un objectif en soi mais tout simplement un moyen pour arriver à reloger les personnes évacuées de taudis dans des habitations salubres. »
  
  
  
  III. LES OBLIGATIONS DU CENTRE PUBLIC D'ACTION SOCIALE
  
  La jurisprudence du Conseil d'État confirme que les CPAS ont « l'obligation d'assurer, d'une façon ou d'une autre, le logement des personnes qui sont sans ressources » suffisantes. (10)
  
  
  III.I. Loi organique
  
  L'obligation pour le CPAS de procéder au relogement des personnes sans abri n'est pas expressément inscrite dans la loi organique du 8 juillet 1976 des centres publics d'action sociale. La jurisprudence reconnaît cependant que les CPAS ont « l'obligation d'assurer, d'une façon ou d'une autre, le logement des personnes qui sont sans ressources ».
  
  Cette obligation découle de la philosophie même de la loi: l'aide sociale apportée par le CPAS doit avoir « pour but de permettre à chacun de mener une vie conforme à la dignité humaine ». Dans ce cadre, le CPAS est donc tenu d'assurer un droit au logement, partie du droit à l'aide sociale, et ce dans l'urgence, s'il le faut. Ainsi, la loi organique prévoit en ses articles 1er et 28 :
  
  « Article. 1er. al.1er :Toute personne a droit à l'aide sociale. Celle-ci a pour but de permettre à chacun de mener une vie conforme à la dignité humaine. »
  
  « Article 28, § ler, al.5 : Lorsqu'une personne sans abri sollicite l'aide sociale du centre public d'action sociale de la commune où il se trouve, le président doit lui accorder l'aide urgente requise, dans les limites fixées par le règlement d'ordre intérieur du conseil de l'action sociale à charge pour lui de soumettre sa décision au conseil ou à l'organe auquel le conseil a délégué cette attribution à la plus prochaine réunion, en vue de la ratification. »
  
  Cette obligation de relogement est une obligation de résultat, mais elle ne doit pas nécessairement se traduire par l'octroi matériel d'un logement. Elle peut être accordée sous une forme financière (allocation loyer, constitution de la garantie locative, etc.), immatérielle (guidance budgétaire, médiation de dette, etc.) ou en nature (logement de transit, maison d'accueil, etc.).
  
  De manière générale, le CPAS peut donc être amené à donner une aide administrative et à accompagner le demandeur dans sa recherche de logement.
  
  En effet, en vertu la loi organique, le CPAS a l'obligation de fournir tous conseils et renseignements utiles, d'effectuer toute démarche de nature à procurer aux intéressés les droits et avantages auxquels ils peuvent prétendre et d'assurer la guidance psycho-sociale, morale ou éducative nécessaire à la personne aidée pour lui permettre de vaincre elle-même progressivement ses difficultés.
  
  Si cette obligation reste importante, le CPAS est libre de conditionner son aide au respect de certaines lignes de conduite, relatives notamment au coût locatif global.
  
  Lorsqu'une demande a été introduite et qu'une décision de refus a été notifiée, le demandeur a un droit de recours auprès du Tribunal de travail compétent. Pour rappel, les décisions individuelles doivent être motivées. En outre, en ce qui concerne les décisions à portée générale, celles-ci devraient être soumises à la tutelle du Collège et du gouverneur en vertu de l'article 111 de la loi organique des CPAS.
  
  
  III.II. Code judiciaire
  
  En vertu des articles 1344bis à 1344septies, le CPAS est averti de manière préventive quand une procédure d'expulsion est introduite en justice. Si la procédure a été introduite volontairement ou par requête écrite, c'est le greffier qui avertit le CPAS dans les 4 jours de l'inscription au rôle. Si une assignation a précédé le jugement, c'est alors l'huissier qui avertira le CPAS dans les 4 jours suivant l'exploit de citation.
  
  Il est à noter que le locataire a le droit de s'opposer à la communication de la copie de l'acte introductif d'instance au CPAS dans le procès-verbal de comparution volontaire ou auprès du greffe dans un délai de deux jours à partir de la convocation par pli judiciaire ou auprès de l'huissier de justice dans un délai de deux jours à partir de la signification.
  
  Le Code judiciaire prévoit qu'une fois informé, le CPAS offre d'apporter son aide de la manière la plus appropriée.
  
  
  
  IV. LISTE NON-EXHAUSTIVE DES AIDES ET MÉCANISMES RELATIFS AU LOGEMENT
  
  En matière de logement et de relogement, différentes possibilités existent. En effet, le CPAS est autorisé à employer les capitaux du centre à la construction ou à l'acquisition d'habitations pour personnes âgées, handicapées ou d'autres personnes qui ne peuvent pourvoir elles-mêmes à leur logement, à l'acquisition de forêts ou de terrains, à des participations dans des sociétés immobilières de service public.
  
  Il est donc permis au centre de consacrer une partie de ses moyens financiers à une politique de logement social soit sous sa seule responsabilité soit par le biais d'une société d'habitations sociales agréées.
  
  En Belgique, la création de logements sociaux, leur gestion par des sociétés du logement, et l'accès à ces logements sont régis par la loi du 2 juillet 1971. Les demandeurs ne sont dès lors pas fondés à réclamer du CPAS, qui n'assure pas la gestion des logements sociaux, qu'il leur fournisse un tel logement.
  
  Toutefois, certains CPAS sont parfois, sans participer à leur capital, associés à titre d'observateur aux réunions du conseil d'administration de sociétés d'habitations sociales. Il s'agit là d'une autre forme de coopération dans le domaine du logement qui souvent permet aux sociétés d'habitations de mieux connaître et rencontrer les besoins des personnes les plus démunies.
  
  Des subventions pour de tels logement sont possibles, citons notamment l'arrêté de l'Exécutif régional wallon du 11 juillet 1991 relatif aux conditions d'octroi de subventions aux organismes publics pour l'acquisition, l'expropriation et l'aménagement d'immeubles pour le logement de personnes handicapées, de jeunes, de personnes âgées et de sans-abri ou de personnes mal logées. Ces subventions sont ouvertes aux communes, aux CPAS, ainsi qu'aux sociétés immobilières de service public agréées par la Société régionale wallonne du logement. Mais cela ressort des compétences de Monsieur le Ministre Jean-Marc Nollet.
  
  Outre les logements sociaux, citons également: les agences immobilières sociales, les logements de transit ou d'insertion, les maisons d'accueil pour adultes en difficultés sociales, les chèques loyers, les allocations de déménagement, les aides locatives pour les familles nombreuses, l'accompagnement social, la guidances budgétaire, l'octroi de garanties locatives, la prime aux personnes sans abri, l'hôtel social, les sociétés immobilières de service public, les allocations de déménagement et de loyer octroyées par la Région wallonne suivant plusieurs critères, les logements transitoires ou non gérés par la Commune. Tous ces outils doivent avoir pour finalité le relogement définitif des sans-abris et leur réintégration dans des circuits normaux de logement.
  
  
  
  CONCLUSION
  
  Dans la Déclaration de Politique régionale 2009-2014, la politique du logement a une place prépondérante. Celle-ci devra contenir une dimension sociale, économique et humaine.
  
  Le but est de permettre à chaque wallon de se loger décemment en favorisant un marché locatif privé abordable et décent, en mettant davantage de logements sur le marché locatif et en aidant les propriétaires et les futurs propriétaires. On souhaite également organiser un monitoring sur la qualité du logement, lutter contre les logements insalubres et promouvoir la solidarité dans le logement.
  
  En ce qui concerne la demande de l'honorable Membre quant à l'intervention par voie de décret ou de circulaire, nous venons de démontrer ci-dessus qu'il existe déjà un arsenal légal et réglementaire pour tenter de faire face à cette problématique.
  
  En outre, en cas de « passivité coupable des CPAS », différents recours sont organisés. En matière de décisions individuelles, rappelons qu'elles doivent être motivées et qu'un recours est possible auprès du Tribunal du Travail. Concernant les décisions à portée générale, les mécanismes de la tutelle prévoient le visa du collège communal et du Gouverneur.
  
  Notons enfin qu'il appartient aux autorités locales de mener une politique de prévention et d'information au public quant à la problématique du logement. A cet effet, elle pourrait être utilement inscrite à l'ordre du jour d'une réunion du conseil communal et du conseil de l'action sociale dans le but de définir une politique locale et d'établir une mise en œuvre des synergies locales ainsi qu'une coordination effective des actions des divers intervenants.
  
  
  
  
  (1) Doc. parl., Sénat, S.E. 1991-1992, n°100-2/1
  (2) Voyez N. BERNARD, "L'effectivité du droit constitutionnel au logement", Rev. b. dr. const., 2001/2, p. 155 et suivants
  (3) Civ. Namur (req. unil.), 11 mai 1994, D.Q.M., n°7, juin 1995, p. 54, note J. FIERENS.
  (4) CE, VII, 28 avril 1966, Baetens et Beernaert, N/11779.
  (5) D. Lagasse, « L'erreur manifeste d'appréciation en droit administratif », p 154, Bruylant, Bruxelles, 1986.
  (6) C.E., 09/11/2001, Kocyigit, n°100.705
  (7) C.E., 12/02/2003, Leroy et Postiau, n°115.808
  (8) C.E., arrêt n°11.179 du 28 avril 1966, Baetens et Beernaert
  (9) C.E. (VII), 28 avril 1966, n°11.779, R.A.A.C.E., 1966, p. 392
  (10) C.E., 08/05/1981, N°21.155, Lonnoy, RAC.E., 1981, p.656.